構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系
楊曉渡
黨的十九屆三中全會深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的十九大精神，審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持和發(fā)展中國特色社會主義、勇于自我革命的堅定決心和政治勇氣，體現(xiàn)了對黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家富強、民族振興、人民幸福的深謀遠(yuǎn)慮和使命擔(dān)當(dāng)?！稕Q定》明確提出，深化黨和國家機構(gòu)改革，目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。這是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策，對于決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利具有深遠(yuǎn)意義。
一、深刻認(rèn)識健全黨和國家機構(gòu)職能體系的重要意義
我們黨歷來高度重視黨和國家機構(gòu)建設(shè)和改革。黨的十九大明確要求，深化機構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。黨的十九屆三中全會作出構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系的決策部署，是貫徹落實黨的十九大精神的重大舉措，是黨的十九大戰(zhàn)略部署的細(xì)化實化具體化。
?。ㄒ唬﹫猿趾图訌婞h的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。有黨的領(lǐng)導(dǎo)才有中國強盛、民族復(fù)興、人民幸福。我們黨要更好團結(jié)帶領(lǐng)人民進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須加強和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨和國家機構(gòu)是黨執(zhí)政的重要載體，深化黨和國家機構(gòu)改革，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，優(yōu)化黨和國家組織機構(gòu)，統(tǒng)籌設(shè)置黨和國家機構(gòu)，有利于把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實處，有利于從制度上保證黨長期執(zhí)政和國家長治久安。只有牢牢把握堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個根本原則，堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強和優(yōu)化黨對各領(lǐng)域各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能不斷增強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，確保我們黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力。
?。ǘ┩七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是管黨興黨、治國理政的重要保障。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就深化黨和國家機構(gòu)改革作出一系列重要論述，推動黨和國家機構(gòu)改革在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。深化黨和國家機構(gòu)改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，對統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局發(fā)揮著體制支撐和保障作用。只有與時俱進改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，才能廣泛調(diào)動各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，提高黨和國家治理效能。
?。ㄈ┩晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度的現(xiàn)實需要。習(xí)近平總書記深刻指出：“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展，賦予社會主義新的生機活力。”中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代。從黨的十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期。面對新時代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，一些領(lǐng)域黨的機構(gòu)設(shè)置和職能配置不夠健全有力，黨和國家機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，中央和地方機構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不盡合理等。這些問題如不及時解決，必然會妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展。只有增強憂患意識，堅持問題導(dǎo)向，與時俱進深化機構(gòu)改革，著力解決黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的矛盾和問題，才能推動形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度，更好發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性。
?。ㄋ模﹫猿忠匀嗣駷橹行陌l(fā)展思想的制度安排。習(xí)近平總書記強調(diào)，“為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是各級政府的根本宗旨?！睙o論黨和國家機構(gòu)職能怎么轉(zhuǎn)變，為人民服務(wù)的宗旨都不會變，立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求不能變。新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這就要求黨和國家機構(gòu)必須堅持人民主體地位，貫徹黨的群眾路線，充分調(diào)度執(zhí)政資源更好滿足人民對美好生活新的多樣化需求，完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權(quán)益、傾聽人民心聲、接受人民監(jiān)督的體制機制，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步、人民共同富裕。
二、準(zhǔn)確理解健全黨和國家機構(gòu)職能體系的總體要求
形勢決定任務(wù)，目標(biāo)決定路徑。深化黨和國家機構(gòu)改革，健全黨和國家機構(gòu)職能體系，必須堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持正確改革方向，準(zhǔn)確理解系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的主要內(nèi)涵和精神實質(zhì)。
系統(tǒng)完備就是機構(gòu)健全、職能配套、機制完善，重點解決黨和國家機構(gòu)職能體系覆蓋面問題，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。我國的國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。深化黨和國家機構(gòu)改革，關(guān)鍵要把握好黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理的關(guān)系?！稕Q定》和《方案》圍繞黨的全面領(lǐng)導(dǎo)宏觀規(guī)劃、整體思考，著力構(gòu)建緊密相連、相互協(xié)調(diào)的黨和國家機構(gòu)職能體系。一是強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要目標(biāo)和根本保證，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，把加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面全過程，落實到黨和國家機關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。二是明確改革后的黨和國家機構(gòu)職能體系，包括總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強合力。三是要求完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。
科學(xué)規(guī)范就是設(shè)置合理、程序嚴(yán)密、于法周延，重點解決黨和國家機構(gòu)職能體系精準(zhǔn)度問題，不斷提高制度化、規(guī)范化、程序化水平。習(xí)近平總書記明確要求：“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進到哪一步。”深化黨和國家機構(gòu)改革，關(guān)鍵要把握好深化改革和推進法治的關(guān)系。《決定》強調(diào)，必須堅持改革和法治相統(tǒng)一、相促進，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。一是貫徹凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，強調(diào)依法依規(guī)完善黨和國家機構(gòu)職能，依法履行職責(zé)，依法管理機構(gòu)和編制，發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用。二是通過改革加強法治工作，主動適應(yīng)改革需要，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，在不斷探索實踐和完善過程中保持社會主義法治的持久生命力。三是立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風(fēng)險，從黨和國家機構(gòu)職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；同時注重解決事關(guān)長遠(yuǎn)的體制機制問題，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造有利條件。
運行高效就是運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，重點解決黨和國家機構(gòu)職能體系實效性問題，推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。針對當(dāng)前黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的突出矛盾和問題，《決定》強調(diào)要以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能。一是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮問題。二是要有統(tǒng)有分、有主有次，既統(tǒng)籌設(shè)置黨和國家機構(gòu)，又注重發(fā)揮職能部門作用；既強調(diào)中央部門集中精力抓大事、謀全局，又充分調(diào)動地方積極性、因地制宜做好工作。三是要履職到位、流程通暢，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，強化事中事后監(jiān)管，提高服務(wù)群眾能力，使黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。
系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效，三者彼此聯(lián)系、相互貫通，但各有側(cè)重、內(nèi)涵不同，是一個全方位、立體化的有機整體。系統(tǒng)完備是基礎(chǔ)，加強頂層設(shè)計，注重統(tǒng)籌謀劃，使各個方面各個層次各個要素整體推進，才能保證改革的科學(xué)性和實效性；科學(xué)規(guī)范是保障，以良法促進發(fā)展、保障善治，才能推動黨和國家機構(gòu)職能體系的齊全完備和高效運行；運行高效是關(guān)鍵，再完備的系統(tǒng)、再規(guī)范的制度，最終要體現(xiàn)為機構(gòu)職能的有效運轉(zhuǎn)。三者相互作用、環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。要在實踐中準(zhǔn)確理解和把握其內(nèi)在要求，著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，拓展改革廣度和深度，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展，開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景。
三、統(tǒng)籌把握健全黨和國家機構(gòu)職能體系的思路舉措
深化黨和國家機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，必須在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行。各級黨委（黨組）要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，精準(zhǔn)務(wù)實、優(yōu)質(zhì)高效完成黨和國家機構(gòu)改革任務(wù)。
（一）完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。加強黨對各領(lǐng)域各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機構(gòu)改革的首要任務(wù)。《決定》要求，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨中央決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，在國家機關(guān)、事業(yè)單位和其他非黨組織中設(shè)立的黨委（黨組），要確保黨的方針政策和決策部署得到貫徹落實；更好發(fā)揮黨的職能部門作用，優(yōu)化黨的部門、黨委辦事機構(gòu)、黨的派出機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置；統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，職能相近、聯(lián)系緊密的可以實行合并設(shè)立或合署辦公；推進黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系?！斗桨浮坟瀼匾陨弦?，專門對深化黨中央機構(gòu)改革作出部署，提出組建國家監(jiān)察委員會等改革任務(wù)。實施這些改革措施，有利于維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央政令暢通和工作高效，把黨的路線方針政策落到實處。
?。ǘ┱{(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能。轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。改革開放以來，我國政府先后經(jīng)歷了七次比較集中的機構(gòu)改革，為建立健全宏觀調(diào)控體系提供了組織保障，但仍存在一些制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端。《決定》要求，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府有關(guān)職能；合理配置宏觀管理部門職能，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，健全金融管理體系，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系；深入推進簡政放權(quán)，清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度?！稕Q定》還提出要完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制、改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、強化事中事后監(jiān)管、提高行政效率等要求。《方案》貫徹以上要求，對深化國務(wù)院機構(gòu)改革作出部署，提出一系列重大改革任務(wù)。實施這些改革措施，目的就是調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
?。ㄈ┙y(tǒng)籌各類機構(gòu)改革。這是加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求。《決定》要求，完善黨政機構(gòu)布局，理順黨政機構(gòu)職責(zé)關(guān)系，系統(tǒng)謀劃和確定黨政機構(gòu)改革事項，統(tǒng)籌調(diào)配資源；深化人大、政協(xié)和司法機構(gòu)改革，發(fā)揮人大及其常委會職能作用，推進人民政協(xié)履職能力建設(shè)，提高司法公信力；深化群團組織改革，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)群團工作的制度，推動群團組織增強政治性、先進性、群眾性，更好發(fā)揮群團組織作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用；推進社會組織改革，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制；加快推進事業(yè)單位改革，實現(xiàn)政事分開，推進事企分開；深化武警部隊、民兵和預(yù)備役部隊跨軍地改革，推進公安現(xiàn)役部隊改革。實施這些改革措施，有利于理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關(guān)、群團組織、事業(yè)單位職責(zé)，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，激發(fā)群團和社會組織活力，增強人民軍隊?wèi)?zhàn)斗力，使各類機構(gòu)有機銜接、相互協(xié)調(diào)，各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)。
?。ㄋ模┖侠碓O(shè)置地方機構(gòu)。地方的權(quán)威來自于黨中央權(quán)威，地方的工作是對黨中央決策部署的具體落實。在保證黨中央政令暢通的前提下，對那些由下級管理更為直接高效的事務(wù)，可賦予地方更多自主權(quán)。從現(xiàn)實情況看，一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進一步提高。這就要求合理界定各層級間職能配置、優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢?！稕Q定》要求，地方機構(gòu)設(shè)置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)，確保上下貫通、執(zhí)行有力；增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方；構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，改進服務(wù)方式，最大限度方便群眾；規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制，理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。實施這些改革措施，必將更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，構(gòu)建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供有力制度保障。
